住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于加強城市地下市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見

建城〔2020〕111號

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團，國務(wù)院有關(guān)部門和單位：

城市地下市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是城市安全有序運行的重要基礎(chǔ)，是城市高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)容。當(dāng)前，城市地下市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)總體平穩(wěn)，基本滿足城市快速發(fā)展需要，但城市地下管線、地下通道、地下公共停車場、人防等市政基礎(chǔ)設(shè)施仍存在底數(shù)不清、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不夠、運行管理不到位等問題，城市道路塌陷等事故時有發(fā)生。為進一步加強城市地下市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，經(jīng)國務(wù)院同意，現(xiàn)提出以下意見。

一、總體要求

（一）指導(dǎo)思想。以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，堅持以人民為中心，堅持新發(fā)展理念，落實高質(zhì)量發(fā)展要求，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，加強城市地下市政基礎(chǔ)設(shè)施體系化建設(shè)，加快完善管理制度規(guī)范，補齊規(guī)劃建設(shè)和安全管理短板，推動城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化，提高城市安全水平和綜合承載能力，滿足人民群眾日益增長的美好生活需要。

（二）工作原則。

堅持系統(tǒng)治理。將城市作為有機生命體，加強城市地下空間利用和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的統(tǒng)籌，實現(xiàn)地下設(shè)施與地面設(shè)施協(xié)同建設(shè)，地下設(shè)施之間豎向分層布局、橫向緊密銜接。

堅持精準(zhǔn)施策。因地制宜開展以地下設(shè)施為主、包括相關(guān)地面設(shè)施的城市市政基礎(chǔ)設(shè)施普查（以下稱設(shè)施普查），在此基礎(chǔ)上建立和完善城市市政基礎(chǔ)設(shè)施綜合管理信息平臺（以下稱綜合管理信息平臺），排查治理安全隱患，健全風(fēng)險防控機制。

堅持依法推進。嚴(yán)格依照法律法規(guī)及有關(guān)規(guī)定落實城市地下市政基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)各方責(zé)任，加強協(xié)同、形成合力，推動工作落實，不斷完善長效管理機制。

堅持創(chuàng)新方法。運用信息化、智能化等技術(shù)推動城市地下市政基礎(chǔ)設(shè)施管理手段、模式、理念創(chuàng)新，提升運行管理效率和事故監(jiān)測預(yù)警能力。

（三）目標(biāo)任務(wù)。到2023年底前，基本完成設(shè)施普查，摸清底數(shù)，掌握存在的隱患風(fēng)險點并限期消除，地級及以上城市建立和完善綜合管理信息平臺。到2025年底前，基本實現(xiàn)綜合管理信息平臺全覆蓋，城市地下市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)協(xié)調(diào)機制更加健全，城市地下市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)效率明顯提高，安全隱患及事故明顯減少，城市安全韌性顯著提升。

二、開展普查，掌握設(shè)施實情

（四）組織設(shè)施普查。各城市人民政府負(fù)責(zé)組織開展設(shè)施普查，從當(dāng)?shù)貙嶋H出發(fā)，制定總體方案，明確相關(guān)部門職責(zé)分工，健全工作機制，摸清設(shè)施種類、構(gòu)成、規(guī)模等情況。充分運用前期已開展的地下管線普查等工作成果，梳理設(shè)施產(chǎn)權(quán)歸屬、建設(shè)年代、結(jié)構(gòu)形式等基本情況，積極運用調(diào)查、探測等手段摸清設(shè)施功能屬性、位置關(guān)系、運行安全狀況等信息，掌握設(shè)施周邊水文、地質(zhì)等外部環(huán)境，建立設(shè)施危險源及風(fēng)險隱患管理臺賬。設(shè)施普查要遵循相關(guān)技術(shù)規(guī)程，普查成果按規(guī)定集中統(tǒng)一管理。

（五）建立和完善綜合管理信息平臺。在設(shè)施普查基礎(chǔ)上，城市人民政府同步建立和完善綜合管理信息平臺，實現(xiàn)設(shè)施信息的共建共享，滿足設(shè)施規(guī)劃建設(shè)、運行服務(wù)、應(yīng)急防災(zāi)等工作需要。推動綜合管理信息平臺采用統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，消除信息孤島，促進城市“生命線”高效協(xié)同管理。充分發(fā)揮綜合管理信息平臺作用，將城市地下市政基礎(chǔ)設(shè)施日常管理工作逐步納入平臺，建立平臺信息動態(tài)更新機制，提高信息完整性、真實性和準(zhǔn)確性。有條件的地區(qū)要將綜合管理信息平臺與城市信息模型（CIM）基礎(chǔ)平臺深度融合，與國土空間基礎(chǔ)信息平臺充分銜接，擴展完善實時監(jiān)控、模擬仿真、事故預(yù)警等功能，逐步實現(xiàn)管理精細(xì)化、智能化、科學(xué)化。

三、加強統(tǒng)籌，完善協(xié)調(diào)機制

（六）統(tǒng)籌城市地下空間和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。各地要根據(jù)地下空間實際狀況和城市未來發(fā)展需要，立足于城市地下市政基礎(chǔ)設(shè)施高效安全運行和空間集約利用，合理部署各類設(shè)施的空間和規(guī)模。推廣地下空間分層使用，提高地下空間使用效率。城市地下管線（管廊）、地下通道、地下公共停車場、人防等專項規(guī)劃的編制和實施要有效銜接。明確房屋建筑附屬地下工程對地下空間利用的底線要求，嚴(yán)禁違規(guī)占用城市地下市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)空間。

（七）建立健全設(shè)施建設(shè)協(xié)調(diào)機制。各城市人民政府要建立完善城市地下市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)協(xié)調(diào)機制，推動相關(guān)部門溝通共享建設(shè)計劃、工程實施、運行維護等方面信息，切實加強工程質(zhì)量管理。地下管線工程應(yīng)按照先深后淺的原則，合理安排施工順序和工期，施工中嚴(yán)格做好對已有設(shè)施的保護措施，嚴(yán)禁分散無序施工。地鐵等大型地下工程施工要全面排查周邊環(huán)境，做好施工區(qū)域內(nèi)管線監(jiān)測和防護，避免施工擾動等對管線造成破壞?？茖W(xué)制定城市地下市政基礎(chǔ)設(shè)施的年度建設(shè)計劃，強化工程質(zhì)量安全要求，爭取地下管線工程與地面道路工程同步實施，力爭各類地下管線工程一次敷設(shè)到位。

四、補齊短板，提升安全韌性

（八）消除設(shè)施安全隱患。各地要將消除城市地下市政基礎(chǔ)設(shè)施安全隱患作為基礎(chǔ)設(shè)施補短板的重要任務(wù)，明確質(zhì)量安全要求，加大項目和資金保障力度，優(yōu)化消除隱患工程施工審批流程。各城市人民政府對普查發(fā)現(xiàn)的安全隱患，明確整改責(zé)任單位，制定限期整改計劃；對已廢棄或“無主”的設(shè)施及時進行處置。嚴(yán)格落實設(shè)施權(quán)屬單位隱患排查治理責(zé)任，確保設(shè)施安全。

（九）加大老舊設(shè)施改造力度。各地要扭轉(zhuǎn)“重地上輕地下”、“重建設(shè)輕管理”觀念，切實加強城市老舊地下市政基礎(chǔ)設(shè)施更新改造工作力度。建立健全相關(guān)工作機制，科學(xué)制定年度計劃，逐步對超過設(shè)計使用年限、材質(zhì)落后的老舊地下市政基礎(chǔ)設(shè)施進行更新改造。供水、排水、燃?xì)?、熱力等設(shè)施權(quán)屬單位要從保障穩(wěn)定供應(yīng)、提升服務(wù)質(zhì)量、滿足用戶需求方面進一步加大設(shè)施更新改造力度。

（十）加強設(shè)施體系化建設(shè)。各地要統(tǒng)籌推進市政基礎(chǔ)設(shè)施體系化建設(shè)，提升設(shè)施效率和服務(wù)水平。增強城市防洪排澇能力，建設(shè)海綿城市、韌性城市，補齊排水防澇設(shè)施短板，因地制宜推進雨污分流管網(wǎng)改造和建設(shè)，綜合治理城市水環(huán)境。合理布局干線、支線和纜線管廊有機銜接的管廊系統(tǒng)，有序推進綜合管廊系統(tǒng)建設(shè)。加強城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理，引導(dǎo)優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)布局，緩解城市交通擁堵。完善城市管道燃?xì)?、集中供熱、供水等管網(wǎng)建設(shè)，降低城市公共供水管網(wǎng)漏損率，促進能源和水資源節(jié)約集約利用，減少環(huán)境污染。

（十一）推動數(shù)字化、智能化建設(shè)。運用第五代移動通信技術(shù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算等技術(shù)，提升城市地下市政基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)字化、智能化水平。有條件的城市可以搭建供水、排水、燃?xì)?、熱力等設(shè)施感知網(wǎng)絡(luò)，建設(shè)地面塌陷隱患監(jiān)測感知系統(tǒng)，實時掌握設(shè)施運行狀況，實現(xiàn)對地下市政基礎(chǔ)設(shè)施的安全監(jiān)測與預(yù)警。充分挖掘利用數(shù)據(jù)資源，提高設(shè)施運行效率和服務(wù)水平，輔助優(yōu)化設(shè)施規(guī)劃建設(shè)管理。

五、壓實責(zé)任，加強設(shè)施養(yǎng)護

（十二）落實設(shè)施安全管理要求。嚴(yán)格落實城市地下市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理中的權(quán)屬單位主體責(zé)任和政府屬地責(zé)任、有關(guān)行業(yè)部門監(jiān)管責(zé)任，建立健全責(zé)任考核和責(zé)任追究制度。設(shè)施權(quán)屬單位要加強設(shè)施運行維護管理，不斷完善管理制度，落實人員、資金等保障措施，嚴(yán)格執(zhí)行設(shè)施運行安全相關(guān)技術(shù)規(guī)程，確保設(shè)施安全穩(wěn)定運行。

（十三）完善設(shè)施運營養(yǎng)護制度。加強城市地下市政基礎(chǔ)設(shè)施運營養(yǎng)護制度建設(shè)，規(guī)范設(shè)施權(quán)屬單位的運營養(yǎng)護工作。建立完善設(shè)施運營養(yǎng)護資金投入機制，合理制定供水、供熱等公用事業(yè)價格，保障設(shè)施運營正常資金。定期開展檢查、巡查、檢測、維護，對發(fā)現(xiàn)的安全隱患及時進行處理，防止設(shè)施帶病運行。健全設(shè)施運營應(yīng)急搶險制度，迅速高效依規(guī)處置突發(fā)事件，確保作業(yè)人員安全。

六、完善保障措施

（十四）加強組織領(lǐng)導(dǎo)。各省級人民政府要健全牽頭部門抓總、相關(guān)部門協(xié)同配合的工作機制，督促指導(dǎo)本地區(qū)城市人民政府扎實推進城市地下市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)各項工作，完善項目資金、政策制度等保障措施。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部會同有關(guān)部門對設(shè)施普查和綜合管理信息平臺建設(shè)工作進行指導(dǎo)和支持。

（十五）開展效率評估。各地要結(jié)合城市體檢，組織開展城市地下市政基礎(chǔ)設(shè)施運行效率評估，找準(zhǔn)并切實解決突出問題和短板，保障設(shè)施安全運行。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部會同相關(guān)部門進行監(jiān)督指導(dǎo)，推動效率評估各項任務(wù)措施落地見效。

（十六）做好宣傳引導(dǎo)。各地要加大對城市地下市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作的宣傳，推廣可借鑒案例，推介可復(fù)制經(jīng)驗，引導(dǎo)市場主體積極參與，發(fā)動社會公眾進行監(jiān)督，增強全社會安全意識，營造良好輿論氛圍。

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部

2020年12月30日

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部城市建設(shè)司相關(guān)負(fù)責(zé)人解讀

《關(guān)于加強城市地下市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見》

經(jīng)國務(wù)院同意，日前，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《關(guān)于加強城市地下市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），從開展普查，掌握設(shè)施實情；加強統(tǒng)籌，完善協(xié)調(diào)機制；補齊短板，提升安全韌性；壓實責(zé)任，加強設(shè)施養(yǎng)護；完善保障措施等5個方面明確了具體措施，并分階段提出了到2023年底前和到2025年底前目標(biāo)任務(wù)。為指導(dǎo)各地做好文件貫徹落實，《中國建設(shè)報》記者專訪了住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部城市建設(shè)司相關(guān)負(fù)責(zé)人，對《意見》進行了解讀。

加強城市地下市政基礎(chǔ)設(shè)施體系化建設(shè)

推動城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化

問：印發(fā)《意見》的背景是什么？

答：《意見》是深入貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，全面落實黨中央、國務(wù)院決策部署的重要行動。城市地下市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是城市安全有序運行的重要基礎(chǔ)，是城市高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)容。近年來，城市道路塌陷事故多發(fā)頻發(fā)，事故導(dǎo)致城市交通斷行，周邊停水停電停氣，居民生活受到影響，甚至造成人員傷亡。經(jīng)對事故成因系統(tǒng)分析研究，城市道路塌陷事故暴露出城市地下基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)管理方面存在不足，特別是在安全管理上短板突出，主要表現(xiàn)在設(shè)施底數(shù)不清、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不夠、運行管理不到位等問題，需要全面加強對城市地下空間利用與市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理的指導(dǎo)與監(jiān)督。為此，我們經(jīng)報請國務(wù)院同意，向各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團，國務(wù)院有關(guān)部門和單位印發(fā)了《意見》。

問：《意見》對推進城市建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展的重要現(xiàn)實意義是什么？

答：印發(fā)《意見》是貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署，堅持以人民為中心，堅持新發(fā)展理念，落實高質(zhì)量發(fā)展要求，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，為人民群眾營造安居樂業(yè)、幸福安康的生產(chǎn)生活環(huán)境，推動城市建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展的重要體現(xiàn)；是堅持問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向，推動解決城市地下基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)管理存在的突出問題，補齊規(guī)劃建設(shè)和安全管理短板，統(tǒng)籌推進市政基礎(chǔ)設(shè)施體系化建設(shè)，提升設(shè)施效率和服務(wù)水平的重要舉措。加強城市地下市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為實施城市更新行動的重要內(nèi)容，抓好《意見》貫徹落實，有利于城市人民政府根據(jù)地下空間實際狀況和城市未來發(fā)展需要，立足城市地下市政基礎(chǔ)設(shè)施高效安全運行和空間集約利用，統(tǒng)籌城市地下空間和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，合理部署各類設(shè)施的空間和規(guī)模；有利于推動建立完善城市地下市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)協(xié)調(diào)機制，推動相關(guān)部門溝通共享建設(shè)計劃、工程實施、運行維護等方面信息，加快推進基于信息化、數(shù)字化、智能化的新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改造，提升城市地下市政基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)字化、智能化水平和運行效率；有利于扭轉(zhuǎn)“重地上輕地下”、“重建設(shè)輕管理”觀念，切實加強城市老舊地下市政基礎(chǔ)設(shè)施更新改造工作力度，落實城市地下市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理中的權(quán)屬單位主體責(zé)任和政府屬地責(zé)任、有關(guān)行業(yè)部門監(jiān)管責(zé)任，確保各項工作落到實處。

問：《意見》的主要內(nèi)容是什么？

答：《意見》包括總體要求和具體措施，共6個部分16條?？傮w要求明確了指導(dǎo)思想、基本原則和目標(biāo)任務(wù)。具體措施如下：

一是開展普查，掌握設(shè)施實情。要求各城市人民政府組織開展設(shè)施普查，從當(dāng)?shù)貙嶋H出發(fā)，制定總體方案，摸清設(shè)施種類、構(gòu)成、規(guī)模等情況，并積極運用調(diào)查、探測等手段摸清設(shè)施功能屬性、位置關(guān)系、運行安全狀況等信息，掌握設(shè)施周邊水文、地質(zhì)等外部環(huán)境，建立設(shè)施危險源及風(fēng)險隱患管理臺賬。在設(shè)施普查基礎(chǔ)上，要求城市人民政府同步建立和完善綜合管理信息平臺，實現(xiàn)設(shè)施信息的共建共享，滿足設(shè)施規(guī)劃建設(shè)、運行服務(wù)、應(yīng)急防災(zāi)等工作需要，逐步實現(xiàn)管理精細(xì)化、智能化、科學(xué)化。

二是加強統(tǒng)籌，完善協(xié)調(diào)機制。要求各地根據(jù)地下空間實際狀況和城市未來發(fā)展需要，立足于城市地下市政基礎(chǔ)設(shè)施高效安全運行和空間集約利用，合理部署各類設(shè)施的空間和規(guī)模。各城市人民政府要建立完善城市地下市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)協(xié)調(diào)機制，推動相關(guān)部門溝通共享建設(shè)計劃、工程實施、運行維護等方面信息，切實加強工程質(zhì)量管理。

三是補齊短板，提升安全韌性。要求各地將消除城市地下市政基礎(chǔ)設(shè)施安全隱患作為基礎(chǔ)設(shè)施補短板的重要任務(wù)，明確質(zhì)量安全要求，加大項目和資金保障力度，優(yōu)化消除隱患工程施工審批流程，嚴(yán)格落實設(shè)施權(quán)屬單位隱患排查治理責(zé)任，確保設(shè)施安全。要求各地切實加強城市老舊地下市政基礎(chǔ)設(shè)施更新改造工作力度，科學(xué)制定年度計劃，逐步對超過設(shè)計使用年限、材質(zhì)落后的老舊地下市政基礎(chǔ)設(shè)施進行更新改造。運用第五代移動通信技術(shù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算等技術(shù)，提升城市地下市政基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)字化、智能化水平。

四是壓實責(zé)任，加強設(shè)施養(yǎng)護。要求各地嚴(yán)格落實城市地下市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理中的權(quán)屬單位主體責(zé)任和政府屬地責(zé)任、有關(guān)行業(yè)部門監(jiān)管責(zé)任，建立健全責(zé)任考核和責(zé)任追究制度。各地要加強城市地下市政基礎(chǔ)設(shè)施運營養(yǎng)護制度建設(shè)，規(guī)范設(shè)施權(quán)屬單位的運營養(yǎng)護工作，建立完善設(shè)施運營養(yǎng)護資金投入機制、定期檢查維護方案和應(yīng)急搶險制度。

五是完善保障措施。要求各省級人民政府健全牽頭部門抓總、相關(guān)部門協(xié)同配合的工作機制，督促指導(dǎo)本地區(qū)城市人民政府扎實推進城市地下市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)各項工作，通過運行效率評估，結(jié)合城市體檢，找準(zhǔn)并切實解決突出問題和短板，保障設(shè)施安全運行。各地要加大宣傳，推廣可借鑒案例，推介可復(fù)制經(jīng)驗，引導(dǎo)市場主體積極參與，發(fā)動社會公眾進行監(jiān)督，增強全社會安全意識，營造良好輿論氛圍。

問：關(guān)于做好《意見》貫徹落實工作有哪些考慮？

答：2021年是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十四五”規(guī)劃開局之年，也是《指導(dǎo)意見》印發(fā)實施的開局之年，為指導(dǎo)各地做好學(xué)習(xí)貫徹工作，擬重點開展以下工作：

一是召開專題會議。采取電視電話會議形式，組織各省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)等有關(guān)部門召開專題會議。請部領(lǐng)導(dǎo)對學(xué)習(xí)貫徹《指導(dǎo)意見》工作進行動員部署。

二是制定工作手冊。制定印發(fā)《城市市政基礎(chǔ)設(shè)施普查工作手冊》，指導(dǎo)各城市人民政府開展城市市政基礎(chǔ)設(shè)施普查工作。

三是開展宣貫培訓(xùn)。采取視頻會議形式，以會代訓(xùn)，圍繞具體專題，對各省級住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門有關(guān)處室負(fù)責(zé)同志進行宣貫培訓(xùn)，并結(jié)合疫情防控形勢，視情依托干部學(xué)院開展對各省級住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門、城市負(fù)責(zé)同志的地下市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作培訓(xùn)。

四是加強經(jīng)驗推廣。邀請有關(guān)專家對各地加強城市地下市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，開展設(shè)施普查、完善保障措施、補短板等工作進行現(xiàn)場指導(dǎo)。梳理總結(jié)各地好的經(jīng)驗做法，供各地參考借鑒。