政府采購框架協議采購方式管理暫行辦法

中華人民共和國財政部令第110號

《政府采購框架協議采購方式管理暫行辦法》已經2021年12月31日部務會議審議通過，現予公布，自2022年3月1日起施行。

部  長   劉  昆

2022年1月14日

第一章  總  則

第一條 為了規(guī)范多頻次、小額度采購活動，提高政府采購項目績效，根據《中華人民共和國政府采購法》、《中華人民共和國政府采購法實施條例》等法律法規(guī)規(guī)定，制定本辦法。 

第二條 本辦法所稱框架協議采購，是指集中采購機構或者主管預算單位對技術、服務等標準明確、統(tǒng)一，需要多次重復采購的貨物和服務，通過公開征集程序，確定第一階段入圍供應商并訂立框架協議，采購人或者服務對象按照框架協議約定規(guī)則，在入圍供應商范圍內確定第二階段成交供應商并訂立采購合同的采購方式。 

前款所稱主管預算單位是指負有編制部門預算職責，向本級財政部門申報預算的國家機關、事業(yè)單位和團體組織。 

第三條 符合下列情形之一的，可以采用框架協議采購方式采購： 

（一）集中采購目錄以內品目，以及與之配套的必要耗材、配件等，屬于小額零星采購的； 

（二）集中采購目錄以外，采購限額標準以上，本部門、本系統(tǒng)行政管理所需的法律、評估、會計、審計等鑒證咨詢服務，屬于小額零星采購的； 

（三）集中采購目錄以外，采購限額標準以上，為本部門、本系統(tǒng)以外的服務對象提供服務的政府購買服務項目，需要確定2家以上供應商由服務對象自主選擇的； 

（四）國務院財政部門規(guī)定的其他情形。 

前款所稱采購限額標準以上，是指同一品目或者同一類別的貨物、服務年度采購預算達到采購限額標準以上。 

屬于本條第一款第二項情形，主管預算單位能夠歸集需求形成單一項目進行采購，通過簽訂時間、地點、數量不確定的采購合同滿足需求的，不得采用框架協議采購方式。 

第四條 框架協議采購包括封閉式框架協議采購和開放式框架協議采購。 

封閉式框架協議采購是框架協議采購的主要形式。除法律、行政法規(guī)或者本辦法另有規(guī)定外，框架協議采購應當采用封閉式框架協議采購。 

第五條 集中采購目錄以內品目以及與之配套的必要耗材、配件等，采用框架協議采購的，由集中采購機構負責征集程序和訂立框架協議。 

集中采購目錄以外品目采用框架協議采購的，由主管預算單位負責征集程序和訂立框架協議。其他預算單位確有需要的，經其主管預算單位批準，可以采用框架協議采購方式采購。其他預算單位采用框架協議采購方式采購的，應當遵守本辦法關于主管預算單位的規(guī)定。 

主管預算單位可以委托采購代理機構代理框架協議采購，采購代理機構應當在委托的范圍內依法開展采購活動。 

集中采購機構、主管預算單位及其委托的采購代理機構，本辦法統(tǒng)稱征集人。 

第六條 框架協議采購遵循競爭擇優(yōu)、講求績效的原則，應當有明確的采購標的和定價機制，不得采用供應商符合資格條件即入圍的方法。 

第七條 框架協議采購應當實行電子化采購。 

第八條 集中采購機構采用框架協議采購的，應當擬定采購方案，報本級財政部門審核后實施。主管預算單位采用框架協議采購的，應當在采購活動開始前將采購方案報本級財政部門備案。 

第二章  一般規(guī)定 

第九條 封閉式框架協議采購是指符合本辦法第三條規(guī)定情形，通過公開競爭訂立框架協議后，除經過框架協議約定的補充征集程序外，不得增加協議供應商的框架協議采購。 

封閉式框架協議的公開征集程序，按照政府采購公開招標的規(guī)定執(zhí)行，本辦法另有規(guī)定的，從其規(guī)定。 

第十條 開放式框架協議采購是指符合本條第二款規(guī)定情形，明確采購需求和付費標準等框架協議條件，愿意接受協議條件的供應商可以隨時申請加入的框架協議采購。開放式框架協議的公開征集程序，按照本辦法規(guī)定執(zhí)行。 

符合下列情形之一的，可以采用開放式框架協議采購： 

（一）本辦法第三條第一款第一項規(guī)定的情形，因執(zhí)行政府采購政策不宜淘汰供應商的，或者受基礎設施、行政許可、知識產權等限制，供應商數量在3家以下且不宜淘汰供應商的； 

（二）本辦法第三條第一款第三項規(guī)定的情形，能夠確定統(tǒng)一付費標準，因地域等服務便利性要求，需要接納所有愿意接受協議條件的供應商加入框架協議，以供服務對象自主選擇的。 

第十一條 集中采購機構或者主管預算單位應當確定框架協議采購需求?？蚣軈f議采購需求在框架協議有效期內不得變動。 

確定框架協議采購需求應當開展需求調查，聽取采購人、供應商和專家等意見。面向采購人和供應商開展需求調查時，應當選擇具有代表性的調查對象，調查對象一般各不少于3個。 

第十二條 框架協議采購需求應當符合以下規(guī)定： 

（一）滿足采購人和服務對象實際需要，符合市場供應狀況和市場公允標準，在確保功能、性能和必要采購要求的情況下促進競爭； 

（二）符合預算標準、資產配置標準等有關規(guī)定，厲行節(jié)約，不得超標準采購； 

（三）按照《政府采購品目分類目錄》，將采購標的細化到底級品目，并細分不同等次、規(guī)格或者標準的采購需求，合理設置采購包； 

（四）貨物項目應當明確貨物的技術和商務要求，包括功能、性能、材料、結構、外觀、安全、包裝、交貨期限、交貨的地域范圍、售后服務等； 

（五）服務項目應當明確服務內容、服務標準、技術保障、服務人員組成、服務交付或者實施的地域范圍，以及所涉及的貨物的質量標準、服務工作量的計量方式等。 

第十三條 集中采購機構或者主管預算單位應當在征集公告和征集文件中確定框架協議采購的最高限制單價。征集文件中可以明確量價關系折扣，即達到一定采購數量，價格應當按照征集文件中明確的折扣降低。在開放式框架協議中，付費標準即為最高限制單價。 

最高限制單價是供應商第一階段響應報價的最高限價。入圍供應商第一階段響應報價（有量價關系折扣的，包括量價關系折扣，以下統(tǒng)稱協議價格）是采購人或者服務對象確定第二階段成交供應商的最高限價。 

確定最高限制單價時，有政府定價的，執(zhí)行政府定價；沒有政府定價的，應當通過需求調查，并根據需求標準科學確定，屬于本辦法第十條第二款第一項規(guī)定情形的采購項目，需要訂立開放式框架協議的，與供應商協商確定。 

貨物項目單價按照臺（套）等計量單位確定，其中包含售后服務等相關服務費用。服務項目單價按照單位采購標的價格或者人工單價等確定。服務項目所涉及的貨物的費用，能夠折算入服務項目單價的應當折入，需要按實結算的應當明確結算規(guī)則。 

第十四條 框架協議應當包括以下內容： 

（一）集中采購機構或者主管預算單位以及入圍供應商的名稱、地址和聯系方式； 

（二）采購項目名稱、編號； 

（三）采購需求以及最高限制單價； 

（四）封閉式框架協議第一階段的入圍產品詳細技術規(guī)格或者服務內容、服務標準，協議價格； 

（五）入圍產品升級換代規(guī)則； 

（六）確定第二階段成交供應商的方式； 

（七）適用框架協議的采購人或者服務對象范圍，以及履行合同的地域范圍； 

（八）資金支付方式、時間和條件； 

（九）采購合同文本，包括根據需要約定適用的簡式合同或者具有合同性質的憑單、訂單； 

（十）框架協議期限； 

（十一）入圍供應商清退和補充規(guī)則； 

（十二）協議方的權利和義務; 

（十三）需要約定的其他事項。 

第十五條 集中采購機構或者主管預算單位應當根據工作需要和采購標的市場供應及價格變化情況，科學合理確定框架協議期限。貨物項目框架協議有效期一般不超過1年，服務項目框架協議有效期一般不超過2年。 

第十六條 集中采購機構或者主管預算單位應當根據框架協議約定，組織落實框架協議的履行，并履行下列職責： 

（一）為第二階段合同授予提供工作便利； 

（二）對第二階段最高限價和需求標準執(zhí)行情況進行管理； 

（三）對第二階段確定成交供應商情況進行管理； 

（四）根據框架協議約定，在質量不降低、價格不提高的前提下，對入圍供應商因產品升級換代、用新產品替代原入圍產品的情形進行審核； 

（五）建立用戶反饋和評價機制，接受采購人和服務對象對入圍供應商履行框架協議和采購合同情況的反饋與評價，并將用戶反饋和評價情況向采購人和服務對象公開，作為第二階段直接選定成交供應商的參考； 

（六）公開封閉式框架協議的第二階段成交結果； 

（七）辦理入圍供應商清退和補充相關事宜。 

第十七條 采購人或者服務對象采購框架協議約定的貨物、服務，應當將第二階段的采購合同授予入圍供應商，但是本辦法第三十七條另有規(guī)定的除外。 

同一框架協議采購應當使用統(tǒng)一的采購合同文本，采購人、服務對象和供應商不得擅自改變框架協議約定的合同實質性條款。 

第十八條 貨物項目框架協議的入圍供應商應當為入圍產品生產廠家或者生產廠家唯一授權供應商。入圍供應商可以委托一家或者多家代理商，按照框架協議約定接受采購人合同授予，并履行采購合同。入圍供應商應當在框架協議中提供委托協議和委托的代理商名單。 

第十九條 入圍供應商有下列情形之一，尚未簽訂框架協議的，取消其入圍資格；已經簽訂框架協議的，解除與其簽訂的框架協議： 

（一）惡意串通謀取入圍或者合同成交的； 

（二）提供虛假材料謀取入圍或者合同成交的； 

（三）無正當理由拒不接受合同授予的； 

（四）不履行合同義務或者履行合同義務不符合約定，經采購人請求履行后仍不履行或者仍未按約定履行的； 

（五）框架協議有效期內，因違法行為被禁止或限制參加政府采購活動的； 

（六）框架協議約定的其他情形。 

被取消入圍資格或者被解除框架協議的供應商不得參加同一封閉式框架協議補充征集，或者重新申請加入同一開放式框架協議。 

第二十條 封閉式框架協議入圍供應商無正當理由，不得主動放棄入圍資格或者退出框架協議。 

開放式框架協議入圍供應商可以隨時申請退出框架協議。集中采購機構或者主管預算單位應當在收到退出申請2個工作日內，發(fā)布入圍供應商退出公告。 

第二十一條 征集人應當建立真實完整的框架協議采購檔案，妥善保存每項采購活動的采購文件資料。除征集人和采購人另有約定外，合同授予的采購文件資料由采購人負責保存。 

采購檔案可以采用電子形式保存，電子檔案和紙質檔案具有同等效力。 

第三章  封閉式框架協議采購 

第一節(jié)  封閉式框架協議的訂立 

第二十二條 征集人應當發(fā)布征集公告。征集公告應當包括以下主要內容： 

（一）征集人的名稱、地址、聯系人和聯系方式； 

（二）采購項目名稱、編號，采購需求以及最高限制單價，適用框架協議的采購人或者服務對象范圍，能預估采購數量的，還應當明確預估采購數量； 

（三）供應商的資格條件； 

（四）框架協議的期限； 

（五）獲取征集文件的時間、地點和方式； 

（六）響應文件的提交方式、提交截止時間和地點，開啟方式、時間和地點； 

（七）公告期限； 

（八）省級以上財政部門規(guī)定的其他事項。 

第二十三條 征集人應當編制征集文件。征集文件應當包括以下主要內容： 

（一）參加征集活動的邀請； 

（二）供應商應當提交的資格材料； 

（三）資格審查方法和標準； 

（四）采購需求以及最高限制單價； 

（五）政府采購政策要求以及政策執(zhí)行措施； 

（六）框架協議的期限； 

（七）報價要求； 

（八）確定第一階段入圍供應商的評審方法、評審標準、確定入圍供應商的淘汰率或者入圍供應商數量上限和響應文件無效情形； 

（九）響應文件的編制要求，提交方式、提交截止時間和地點，開啟方式、時間和地點，以及響應文件有效期； 

（十）擬簽訂的框架協議文本和采購合同文本； 

（十一）確定第二階段成交供應商的方式； 

（十二）采購資金的支付方式、時間和條件； 

（十三）入圍產品升級換代規(guī)則； 

（十四）用戶反饋和評價機制； 

（十五）入圍供應商的清退和補充規(guī)則； 

（十六）供應商信用信息查詢渠道及截止時點、信用信息查詢記錄和證據留存的具體方式、信用信息的使用規(guī)則等； 

（十七）采購代理機構代理費用的收取標準和方式； 

（十八）省級以上財政部門規(guī)定的其他事項。 

第二十四條 供應商應當按照征集文件要求編制響應文件，對響應文件的真實性和合法性承擔法律責任。 

供應商響應的貨物和服務的技術、商務等條件不得低于采購需求，貨物原則上應當是市場上已有銷售的規(guī)格型號，不得是專供政府采購的產品。對貨物項目每個采購包只能用一個產品進行響應，征集文件有要求的，應當同時對產品的選配件、耗材進行報價。服務項目包含貨物的，響應文件中應當列明貨物清單及質量標準。 

第二十五條 確定第一階段入圍供應商的評審方法包括價格優(yōu)先法和質量優(yōu)先法。 

價格優(yōu)先法是指對滿足采購需求且響應報價不超過最高限制單價的貨物、服務，按照響應報價從低到高排序，根據征集文件規(guī)定的淘汰率或者入圍供應商數量上限，確定入圍供應商的評審方法。 

質量優(yōu)先法是指對滿足采購需求且響應報價不超過最高限制單價的貨物、服務進行質量綜合評分，按照質量評分從高到低排序，根據征集文件規(guī)定的淘汰率或者入圍供應商數量上限，確定入圍供應商的評審方法。貨物項目質量因素包括采購標的的技術水平、產品配置、售后服務等，服務項目質量因素包括服務內容、服務水平、供應商的履約能力、服務經驗等。質量因素中的可量化指標應當劃分等次，作為評分項；質量因素中的其他指標可以作為實質性要求，不得作為評分項。 

有政府定價、政府指導價的項目，以及對質量有特別要求的檢測、實驗等儀器設備，可以采用質量優(yōu)先法，其他項目應當采用價格優(yōu)先法。 

第二十六條 對耗材使用量大的復印、打印、實驗、醫(yī)療等儀器設備進行框架協議采購的，應當要求供應商同時對3年以上約定期限內的專用耗材進行報價。評審時應當考慮約定期限的專用耗材使用成本，修正儀器設備的響應報價或者質量評分。 

征集人應當在征集文件、框架協議和采購合同中規(guī)定，入圍供應商在約定期限內，應當以不高于其報價的價格向適用框架協議的采購人供應專用耗材。 

第二十七條 確定第一階段入圍供應商時，提交響應文件和符合資格條件、實質性要求的供應商應當均不少于2家，淘汰比例一般不得低于20%，且至少淘汰一家供應商。 

采用質量優(yōu)先法的檢測、實驗等儀器設備采購，淘汰比例不得低于40%，且至少淘汰一家供應商。 

第二十八條 入圍結果公告應當包括以下主要內容： 

（一）采購項目名稱、編號； 

（二）征集人的名稱、地址、聯系人和聯系方式； 

（三）入圍供應商名稱、地址及排序； 

（四）最高入圍價格或者最低入圍分值； 

（五）入圍產品名稱、規(guī)格型號或者主要服務內容及服務標準，入圍單價； 

（六）評審小組成員名單； 

（七）采購代理服務收費標準及金額； 

（八）公告期限； 

（九）省級以上財政部門規(guī)定的其他事項。 

第二十九條 集中采購機構或者主管預算單位應當在入圍通知書發(fā)出之日起30日內和入圍供應商簽訂框架協議，并在框架協議簽訂后7個工作日內，將框架協議副本報本級財政部門備案。 

框架協議不得對征集文件確定的事項以及入圍供應商的響應文件作實質性修改。 

第三十條 征集人應當在框架協議簽訂后3個工作日內通過電子化采購系統(tǒng)將入圍信息告知適用框架協議的所有采購人或者服務對象。 

入圍信息應當包括所有入圍供應商的名稱、地址、聯系方式、入圍產品信息和協議價格等內容。入圍產品信息應當詳細列明技術規(guī)格或者服務內容、服務標準等能反映產品質量特點的內容。 

征集人應當確保征集文件和入圍信息在整個框架協議有效期內隨時可供公眾查閱。 

第三十一條 除剩余入圍供應商不足入圍供應商總數70%且影響框架協議執(zhí)行的情形外，框架協議有效期內，征集人不得補充征集供應商。 

征集人補充征集供應商的，補充征集規(guī)則應當在框架協議中約定，補充征集的條件、程序、評審方法和淘汰比例應當與初次征集相同。補充征集應當遵守原框架協議的有效期。補充征集期間，原框架協議繼續(xù)履行。 

第二節(jié) 采購合同的授予 

第三十二條 確定第二階段成交供應商的方式包括直接選定、二次競價和順序輪候。 

直接選定方式是確定第二階段成交供應商的主要方式。除征集人根據采購項目特點和提高績效等要求，在征集文件中載明采用二次競價或者順序輪候方式外，確定第二階段成交供應商應當由采購人或者服務對象依據入圍產品價格、質量以及服務便利性、用戶評價等因素，從第一階段入圍供應商中直接選定。 

第三十三條 二次競價方式是指以框架協議約定的入圍產品、采購合同文本等為依據，以協議價格為最高限價，采購人明確第二階段競價需求，從入圍供應商中選擇所有符合競價需求的供應商參與二次競價，確定報價最低的為成交供應商的方式。 

進行二次競價應當給予供應商必要的響應時間。 

二次競價一般適用于采用價格優(yōu)先法的采購項目。 

第三十四條 順序輪候方式是指根據征集文件中確定的輪候順序規(guī)則，對所有入圍供應商依次授予采購合同的方式。 

每個入圍供應商在一個順序輪候期內，只有一次獲得合同授予的機會。合同授予順序確定后，應當書面告知所有入圍供應商。除清退入圍供應商和補充征集外，框架協議有效期內不得調整合同授予順序。 

順序輪候一般適用于服務項目。 

第三十五條 以二次競價或者順序輪候方式確定成交供應商的，征集人應當在確定成交供應商后2個工作日內逐筆發(fā)布成交結果公告。 

成交結果單筆公告可以在省級以上財政部門指定的媒體上發(fā)布，也可以在開展框架協議采購的電子化采購系統(tǒng)發(fā)布，發(fā)布成交結果公告的渠道應當在征集文件或者框架協議中告知供應商。單筆公告應當包括以下主要內容： 

（一）采購人的名稱、地址和聯系方式； 

（二）框架協議采購項目名稱、編號； 

（三）成交供應商名稱、地址和成交金額； 

（四）成交標的名稱、規(guī)格型號或者主要服務內容及服務標準、數量、單價； 

（五）公告期限。 

征集人應當在框架協議有效期滿后10個工作日內發(fā)布成交結果匯總公告。匯總公告應當包括前款第一項、第二項內容和所有成交供應商的名稱、地址及其成交合同總數和總金額。 

第三十六條 框架協議采購應當訂立固定價格合同。 

根據實際采購數量和協議價格確定合同總價的，合同中應當列明實際采購數量或者計量方式，包括服務項目用于計算合同價的工日數、服務工作量等詳細工作量清單。采購人應當要求供應商提供能證明其按照合同約定數量或者工作量清單履約的相關記錄或者憑證，作為驗收資料一并存檔。 

第三十七條 采購人證明能夠以更低價格向非入圍供應商采購相同貨物，且入圍供應商不同意將價格降至非入圍供應商以下的，可以將合同授予非入圍供應商。 

采購項目適用前款規(guī)定的，征集人應當在征集文件中載明并在框架協議中約定。 

采購人將合同授予非入圍供應商的，應當在確定成交供應商后1個工作日內，將成交結果抄送征集人，由征集人按照單筆公告要求發(fā)布成交結果公告。采購人應當將相關證明材料和采購合同一并存檔備查。 

第四章  開放式框架協議采購 

第三十八條 訂立開放式框架協議的，征集人應當發(fā)布征集公告，邀請供應商加入框架協議。征集公告應當包括以下主要內容： 

（一）本辦法第二十二條第一項至四項和第二十三條第二項至三項、第十三項至十六項內容； 

（二）訂立開放式框架協議的邀請； 

（三）供應商提交加入框架協議申請的方式、地點，以及對申請文件的要求； 

（四）履行合同的地域范圍、協議方的權利和義務、入圍供應商的清退機制等框架協議內容； 

（五）采購合同文本； 

（六）付費標準，費用結算及支付方式； 

（七）省級以上財政部門規(guī)定的其他事項。 

第三十九條 征集公告發(fā)布后至框架協議期滿前，供應商可以按照征集公告要求，隨時提交加入框架協議的申請。征集人應當在收到供應商申請后7個工作日內完成審核，并將審核結果書面通知申請供應商。 

第四十條 征集人應當在審核通過后2個工作日內，發(fā)布入圍結果公告，公告入圍供應商名稱、地址、聯系方式及付費標準，并動態(tài)更新入圍供應商信息。 

征集人應當確保征集公告和入圍結果公告在整個框架協議有效期內隨時可供公眾查閱。 

第四十一條 征集人可以根據采購項目特點，在征集公告中申明是否與供應商另行簽訂書面框架協議。申明不再簽訂書面框架協議的，發(fā)布入圍結果公告，視為簽訂框架協議。 

第四十二條 第二階段成交供應商由采購人或者服務對象從第一階段入圍供應商中直接選定。 

供應商履行合同后，依據框架協議約定的憑單、訂單以及結算方式，與采購人進行費用結算。 

第五章 法律責任 

第四十三條 主管預算單位、采購人、采購代理機構違反本辦法規(guī)定的，由財政部門責令限期改正；情節(jié)嚴重的，給予警告，對直接負責的主管人員和其他責任人員，由其行政主管部門或者有關機關依法給予處分，并予以通報。 

第四十四條 違反本辦法規(guī)定，經責令改正后仍然影響或者可能影響入圍結果或者成交結果的，依照政府采購法等有關法律、行政法規(guī)處理。 

第四十五條 供應商有本辦法第十九條第一款第一項至三項情形之一，以及無正當理由放棄封閉式框架協議入圍資格或者退出封閉式框架協議的，依照政府采購法等有關法律、行政法規(guī)追究法律責任。 

第四十六條 政府采購當事人違反本辦法規(guī)定，給他人造成損失的，依法承擔民事責任。 

第四十七條 財政部門及其工作人員在履行監(jiān)督管理職責中存在濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊等違法違紀行為的，依法追究相應責任。 

第六章  附  則 

第四十八條 除本辦法第三十五條規(guī)定外，本辦法規(guī)定的公告信息，應當在省級以上財政部門指定的媒體上發(fā)布。 

第四十九條 本辦法規(guī)定按日計算期間的，開始當天不計入，從次日開始計算。期限的最后一日是國家法定節(jié)假日的，順延到節(jié)假日后的次日為期限的最后一日。 

第五十條 本辦法所稱的“以上”、“以下”、“內”、“以內”、“不少于”、“不超過”，包括本數；所稱的“不足”、“低于”，不包括本數。 

第五十一條 各省、自治區(qū)、直轄市財政部門可以根據本辦法制定具體實施辦法。 

第五十二條 本辦法自2022年3月1日起施行。 

財政部有關負責人

就制定《政府采購框架協議采購方式管理暫行辦法》答記者問

近日，財政部公布《政府采購框架協議采購方式管理暫行辦法》（財政部令第110號，以下簡稱《辦法》），自2022年3月1日起施行。日前，財政部有關負責人就《辦法》有關問題回答了記者提問。 

問：請介紹一下財政部制定《辦法》的背景情況。

答：中央全面深化改革委員會第五次會議審議通過的《深化政府采購制度改革方案》明確提出，規(guī)范小額零星采購活動，提升小額零星采購的便利性。為貫徹落實《改革方案》要求，促進小額零星采購效率和規(guī)范的有機統(tǒng)一，財政部研究制定了《辦法》。 

長期以來，在政府采購實踐中存在大量單次采購金額小、不同采購主體需要多次重復采購的需求，例如，采購計算機軟件、汽車維修和加油等。這類采購不同于單一項目采購，難以適用現行政府采購法規(guī)定的公開招標、邀請招標、競爭性談判（磋商）、詢價和單一來源等采購方式，目前一般通過集中采購機構的協議供貨和定點采購來實施。這種做法為小額零星采購活動提供了便利，但也因缺乏專門的制度規(guī)范，暴露出一些問題，社會多有反映。比如，有的以資格入圍方式選定供應商，造成市場分割，影響公平競爭；有的搞政府采購專供產品，采購價格遠超市場價；還有的在設備采購中以本機低價入圍，后續(xù)耗材價格卻遠超市場價格。因此，《辦法》借鑒國際經驗，明確了框架協議采購方式的管理制度，以期從根本上系統(tǒng)性解決相關問題，構筑長效機制。考慮到在實踐中小額零星采購遇到的問題可能比較多，框架協議采購又是一種全新的政府采購方式，為穩(wěn)步推進相關工作，我們將《辦法》定為暫行辦法，經過一段時間的實踐后再作進一步完善。 

問：什么是框架協議采購方式？哪些情形可以采用框架協議采購方式？

答：框架協議采購方式與其他采購方式相比，主要有以下特點：一是適用范圍不同?？蚣軈f議采購適用于多頻次、小額度采購，不適用于單一項目采購。二是程序不同?？蚣軈f議采購具有明顯的兩階段特征，第一階段由集中采購機構或者主管預算單位通過公開征集程序，確定入圍供應商并訂立框架協議；第二階段由采購人或者服務對象按照框架協議約定規(guī)則，在入圍供應商范圍內確定成交供應商并訂立采購合同。三是供應商范圍不同。采用其他采購方式的，一個采購包只能確定一名中標（成交）供應商，而框架協議采購可以產生一名或多名入圍供應商。 

《辦法》規(guī)定框架協議采購的適用范圍具體包括：一是集中采購目錄以內品目，以及與之配套的必要耗材、配件等，采購人需要多頻次采購，單筆采購金額沒有達到政府采購限額標準的。既包括集中采購機構采購項目中的小額零星采購，也包括納入部門集中采購范圍的本部門、本系統(tǒng)有特殊要求的小額零星采購。比如，中央預算單位單筆采購金額小于100萬元的計算機、復印機、掃描儀等。二是集中采購目錄以外、采購限額標準以上，本部門、本系統(tǒng)所需的法律、評估、會計、審計等鑒證咨詢服務，采購人需要多頻次采購，單筆采購金額沒有達到政府采購限額標準的。從前期財政部清理違規(guī)設置備選庫、名錄庫、資格庫的情況看，采購人在法律、評估、會計、審計等鑒證咨詢服務領域訂立框架協議的需求比較突出，因此專門將這類服務中的小額零星采購納入了適用范圍。三是集中采購目錄以外、采購限額標準以上，為本部門、本系統(tǒng)以外的服務對象提供服務的政府購買服務項目，為了方便服務對象選擇，需要確定多家供應商的。例如，實踐中的憑單制政府購買服務。《辦法》同時還規(guī)定了兜底條款，今后隨著實踐的發(fā)展，財政部還可以規(guī)定其他適用框架協議采購方式的情形。 

執(zhí)行中需要注意的：一是框架協議采購方式不能濫用，以免妨礙市場秩序，沖擊項目采購。對前述第一種適用情形，按規(guī)定要實施批量集中采購的，不能實施框架協議采購。對前述第二種適用情形，主管預算單位能夠歸集需求形成單一項目采購，通過簽訂時間、地點、數量不確定的采購合同滿足需求的，不能采用框架協議采購方式。二是框架協議采購為多頻次、小額度采購提供了一種可供選擇的采購方式。符合前述適用情形的，集中采購機構或者主管預算單位可以實施框架協議采購，也可以按項目采購來執(zhí)行，并非強制其采用框架協議采購方式。但一旦選擇框架協議采購方式，就應當執(zhí)行《辦法》的規(guī)定。 

問：什么是封閉式框架協議采購？什么是開放式框架協議采購？二者有什么區(qū)別？

答：《辦法》將框架協議采購分為封閉式框架協議采購和開放式框架協議采購兩種形式，并明確以封閉式框架協議采購為主。封閉式框架協議采購強調通過公開競爭訂立框架協議，除經框架協議約定的補充征集程序外，不能隨意增加協議供應商。開放式框架協議采購則是由征集人先明確采購需求和付費標準等條件，凡是愿意接受協議條件的供應商都可以申請加入。 

封閉式框架協議和開放式框架協議都要通過公開征集程序訂立，二者的主要區(qū)別在于：一是入圍階段有無競爭。在封閉式框架協議采購中，確定入圍供應商必須有競爭和淘汰，淘汰比例一般不低于20%，而且至少要淘汰一家供應商；而在開放式框架協議采購中，供應商提出加入申請后，征集人會對申請文件進行審核，如果供應商符合資格條件，并對征集公告中的框架協議內容和付費標準進行了響應，就可以入圍，不存在競爭和淘汰。二是能否自由加入和退出。在封閉式框架協議有效期內，不能隨意增加協議供應商，入圍供應商無正當理由不允許退出；而在開放式框架協議有效期內，供應商可以隨時申請加入和退出。 

問：封閉式框架協議采購和開放式框架協議采購分別適用于什么情形？

答：《辦法》規(guī)定，框架協議采購原則上應當采用封閉式框架協議采購，只有兩種情形可以采用開放式框架協議采購：一是前述框架協議采購第一種適用情形中，因執(zhí)行政府采購政策不適合淘汰供應商的，比如疫苗采購；以及受基礎設施、行政許可、知識產權等限制，供應商數量在3家以下，并且不適合淘汰供應商的，比如在一些地方，電信服務商不足3家。二是前述框架協議采購第三種適用情形中，能夠確定統(tǒng)一付費標準，并且為了更好地向公眾提供服務，需要讓所有愿意接受協議條件的供應商都加入的政府購買服務項目。比如，政府購買失業(yè)培訓、養(yǎng)老、體檢等服務，服務對象可持政府發(fā)放的代金券等憑單或其他證明，從入圍供應商中自主選擇服務機構。 

問：封閉式框架協議采購選擇入圍供應商的評審規(guī)則有哪些，在執(zhí)行中需要注意什么？

答：封閉式框架協議采購的入圍評審規(guī)則是根據框架協議采購的競爭特點來設置的，包括價格優(yōu)先法和質量優(yōu)先法。 

《辦法》規(guī)定，價格優(yōu)先法是封閉式框架協議采購選擇入圍供應商的主要方法。如果產品的質量和服務標準明確、統(tǒng)一，就可以在滿足這些要求的基礎上，只圍繞價格開展競爭，這是國際通行的競爭方法，也是最直接、最公平、使用最普遍的方法，有利于推動明確產品的需求標準。例如，電腦等產品有明確的標準，采用價格競爭既保障了基本功能和質量，也有效控制了高價問題。使用價格優(yōu)先法要注意結合實際需要，細分領域和等次，合理確定需求標準。這里需要說明的是，實踐中確定會計、審計等服務需求標準有一定的難度，主管預算單位、行業(yè)協會和相關企業(yè)要共同努力，推進服務標準的研究制訂工作，逐步確立針對產品質量、能夠開展競爭評判的具體要求，而不僅僅是依靠會計準則、審計準則等行業(yè)通用規(guī)范。在第二階段確定成交供應商時，采購人可以綜合考慮質量、價格因素直接選擇，也可以通過順序輪候或者二次競價的方式來確定。 

《辦法》對質量優(yōu)先法的適用范圍是嚴格限制的，僅適用于兩類項目：一是有政府定價或者政府指導價，無法競價的；二是對功能、性能等質量有特別要求的儀器設備，例如，一些檢測、實驗設備，主要是為了滿足科研需要，鼓勵高新技術產品應用，可以在一定限度內減少對價格因素的考慮。使用質量優(yōu)先法應當在需求調查的基礎上，結合需求標準科學確定最高限制單價和質量競爭因素。在第二階段確定成交供應商時，可以不再競爭價格。 

問：框架協議的訂立主體是誰？訂立主體應當如何落實《辦法》的規(guī)定？

答：框架協議主要由集中采購機構和主管預算單位訂立。對于集中采購目錄以內品目以及與之配套的必要耗材、配件等，由集中采購機構負責征集程序和訂立框架協議；集中采購目錄以外品目，由主管預算單位負責征集程序和訂立框架協議。其他預算單位，如醫(yī)院、高校等，確有需要的，經其主管預算單位批準，也可以作為征集人組織實施框架協議采購，并按照《辦法》關于主管預算單位的規(guī)定執(zhí)行。 

集中采購機構和主管預算單位要加強內控管理，結合《辦法》規(guī)定建立健全相關內控制度和操作規(guī)程，在采購需求確定、采購實施計劃編制、公開征集活動組織和框架協議履行管理等環(huán)節(jié)全面落實主體責任，做好有關工作。一是做好框架協議采購前期準備。摸清不同采購單位對框架協議采購的基本需求。集中采購機構要擬訂采購方案，報財政部門審核；主管預算單位要將本部門、本系統(tǒng)有特殊要求、需統(tǒng)一配置的小額零星采購列入部門集中采購項目，擬訂采購方案，報財政部門備案。同時，要做好電子化采購相關準備，已有電子采購系統(tǒng)的，根據《辦法》規(guī)定優(yōu)化功能設置；沒有電子采購系統(tǒng)的，為避免重復建設，可選擇已開發(fā)相關功能的第三方平臺實施框架協議采購。二是加強需求標準的制定，組織開展需求調查，充分聽取采購人、供應商和專家等的意見，合理確定采購需求，并逐步形成各類采購的需求標準。三是科學確定最高限制單價，充分開展需求調查，形成與貨物、服務需求標準相對應的最高限制單價，為供應商競爭報價提供基礎。四是根據工作需要和采購標的市場供應及價格變化情況，合理確定框架協議有效期。貨物項目價格變化較大，有效期一般不超過1年；服務項目相對穩(wěn)定，有效期一般不超過2年。五是開展框架協議履行管理，包括對第二階段最高限價、需求標準的執(zhí)行情況和確定成交供應商情況進行管理，為第二階段合同授予提供工作便利，對入圍產品升級換代進行審核，建立用戶反饋和評價機制，公開封閉式框架協議第二階段成交結果，辦理入圍供應商清退和補充事宜等。 

問：針對以往協議供貨、定點采購中存在的質次價高、“買得便宜用得貴”等問題，《辦法》規(guī)定了哪些舉措？

答：解決協議供貨、定點采購中的突出問題，關鍵是要落實好《辦法》確立的核心競爭機制，包括前面提到的加強需求管理、增強評審客觀性、兩階段選擇等。除此以外，《辦法》還規(guī)定了一些措施：一是集中采購機構、主管預算單位要盡可能確保采購需求標準與最高限制單價相匹配。二是對封閉式框架協議供應商入圍設置不同淘汰率，一般不得低于20%。但是對于采用質量優(yōu)先法的儀器設備采購，由于沒有政府定價、政府指導價，評審環(huán)節(jié)又未開展價格競爭，為更好地平衡質量與價格的關系，將最低淘汰率提高到40%。三是要求供應商響應的貨物原則上是市場上已有銷售的規(guī)格型號，不能采用專供政府采購的產品，避免同一貨物因使用專供政府采購的型號導致價格不可比。同時，要求貨物項目的每個采購包只能用一個產品響應，避免多產品響應形成報價組合，干擾價格競爭。四是對耗材使用量大的復印、打印等儀器設備，引入全生命周期成本理念，要求供應商同時對3年以上約定期限內的專用耗材進行報價，并在評審時考慮專用耗材使用成本。五是引入外部競爭機制，當采購人證明能夠以更低價格向非入圍供應商采購相同貨物，而入圍供應商又不同意將價格降至非入圍供應商報價以下的，可將合同授予該非入圍供應商。 

問：供應商對框架協議采購活動有異議的，如何救濟？相關違法行為如何處理？

答：在框架協議采購的兩階段，供應商均可依法提出質疑和投訴?？蚣軈f議訂立階段，供應商如認為征集相關的文件、過程和入圍結果使自己權益受損的，可依法向征集人提出質疑，對質疑答復不滿意或征集人未按時答復的，可依法向財政部門提出投訴。合同授予階段，供應商如認為二次競價、順序輪候過程和成交結果使自己權益受損的，可依法向采購人、采購代理機構提出質疑，對質疑答復不滿意或采購人、采購代理機構未按時答復的，可依法向財政部門提出投訴。采購合同履行過程中產生的爭議，按照合同約定和民法典等法律法規(guī)規(guī)定處理，不屬于質疑和投訴范圍。質疑、投訴的具體要求按照政府采購法及其實施條例、《政府采購質疑和投訴辦法》等規(guī)定執(zhí)行。 

為保障《辦法》的有效實施，《辦法》根據政府采購法及其實施條例，規(guī)定了不同情形的處理措施，以及主管預算單位、采購人、采購代理機構、供應商、財政部門及其工作人員等各方主體的法律責任。